要把全面依法治国放到党和国家工作大局中去思考，研究提出战略性、前瞻性的方案。

这是《盐铁论》中文学一方得出的结论。参见严存生著：《西方法哲学问题史研究》，第200—201页。

受遣者，各减一等（虽有政迹而自遣者，亦同）。随时要记住的是，只有当道德或权利处于恶的对立时，才是法律的用武之地。权利作为人性的外化，是人类文明社会的主要支柱，而且随着商品货币关系的发展，它的重要性就越突出。不过，以《拿破仑法典》和《德国民法典》为代表的近代西方法系，有一个历史性的大进步，即破除了过去的法律中所体现的阶级特权，把普遍的人权写进了西方法系的法典中。[15] 贤良文学曰：礼义者，国之基也，而权利者，政之残也。

权利的勃兴，激发出创造，加增着财富，满足了需求。若官人不遣立碑，百姓自立及妄申请者，从不应为重，科杖八十，其碑除毁。改革开放后，广西壮族自治区人大常委会于1980年决定重新起草自治条例，并于1981年草拟了第一稿。

第五步，省级人大常委会批准。由此可见，彼时省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的立法权并不完整，其只有提出地方性法规草案的权力（即起草权），但是审议和通过的权力则由省级人大常委会行使。从立法成本的角度，事先审查制度由于其成本较高，因而亟须留给紧要关键的合法性控制领域。尽管从法定程序上，征询国务院各部委的意见，并非全国人大常委会批准自治条例的必经步骤，但是经由上述分析可见，自治区自治条例的事先审查制度，已经演化为前实后虚的格局——在开始法定的正式批准程序前，全国人大专门委员会已经实质介入起草过程，且意见征询程序实为取得各部委对于自治条例草案的认可，在完成上述程序后才得以进入法定的全国人大常委会的审查程序，显然后者很大程度上被虚化了。

1987年，中共广西壮族自治区委员会将此草案上报中共中央，随后中共中央办公厅将草案转批全国人大民族委员会会商有关部门办，即征求国务院有关部门的意见。从分权原则的角度，宪法和组织法对不同权力分支之间、不同层级部门之间设定了差异化的分权原则和领导体制。

据此，这种保护目的可以归纳为以下几个方面。由此各省、自治区和重庆市颁行的地方立法条例或批准民族自治地方自治条例和单行条例工作程序所规定的程序，不仅对于自治法规的事先审查具有约束力，也较为详尽地指引了起草、征询意见和提交材料的规程。③单行条例草案定稿后，要提交自治区主席办公会议（如由人大专门委员会发起的要提交人大主任会议）审议，通过后才正式向人大常委会提出请求审议。目前我国对法规的事先审查制度，事实上是将稀缺的立法资源向该等立法事项倾斜，以达至特定的立法政策效果：自治法规的事先审查制度旨在保障多民族国家中少数民族的权益，而设区的市法规的事先审查制度主要是基于现阶段其立法能力有限的事实。

但是由于各种原因，起草和修订工作又陷入停滞。合法性旨在确定该项变通没有违背法律或者行政法规的基本原则，没有对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定进行变通。①在经济方面，通过自治法规，推动少数民族共同发展。许多已经有立法权的较大的市的人大常委会的同志建议，将省、自治区批准较大的市的地方性法规的程序改为备案程序，但是考虑到全面赋予设区的市地方立法权后，立法主体大量增加，为了维护法制统一，还是有必要由省级人大常委会对设区的市的地方性法规进行批准。

但是如果两机关之间并不存在领导关系，则下级机关制定的法规需报请其上级机关批准实为一种两机关分享立法权的行为，需要在制度设计时提供充分的理据。自治法规的事先审查制度实质是以限制的方式，实现对少数民族权益的长远保护。

（二）设区的市法规的审查基准 对于设区的市法规的审查基准，目前也只限于合法性审查。由此，《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的正式的事先审查程序，连同在实践中形成的非正式的程序，才能完整地反映我国现行的法规事先审查程序的全貌。

第四，审查自治法规的变通规定。1984年《民族区域自治法》颁布后，自治区人大常委会重启了自治条例的起草工作，并最终形成草案（第13稿）。而五四宪法将自治法规的批准权集中于全国人大常委会，使得事先审查制度更加集中和统一。值得注意的是，此处面临某种规范和实践层面的悖论：从法律规范层面上，自治法规和设区的市法规并不需要征询行政机关的意见，甚至相关部门亦需遵循之，这种咨询程序使得立法难度大为增加、立法效率明显降低。（三）事先审查程序的特点 自治法规和设区的市法规的事先审查程序，可以归纳为非正式程序中的严格指导与正式程序中的宽松审查相结合的事先审查制度。因而，实难把所有法规都纳入事先审查制度的范畴，只能把极其重要或者立法水平明显不足的法规纳入其中，其余只能留诸事后审查程序予以监督和纠正。

②批准程序：自治法规须报请全国人大常委会批准。第三，审查是否符合立法程序。

对于文化、风俗和习惯事项的变通，则采取相对宽松的态度，即五四宪法总纲所规定的各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。少数民族在人数上处于少数，其重要利益无法通过多数决民主制度得以调适，只能由宪法和法律进行必要纠偏。

④全国人大民族委员会协助逐条修改草案。另一种意见主张，不仅要看有无抵触，而且也要审议必要性、可行性，不仅抵触的内容要修改，而且不完善的地方也要补充、修改，对此全国人大常委会法工委明确报请批准的省会市、较大市的地方性法规，如不同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触，建议省人大常委会可以予以通过。

而设区的市法规的事先审查制度是基于现阶段设区的市立法能力、立法团队水平的现实担忧，从而对其立法权力予以适当限制，具有颇强的权宜性，最终将随着设区的市的立法能力提升而逐步减少乃至取消限制。自治区人大常委会法制工作机构对拟列入立法规划计划项目的立法权限和必要性等进行研究，报经主任会议同意，向设区的市人大常委会提出书面意见，这被称为从源头上把关。当然，如果该单行条例涉及相关部委的职权范围，也应征询部委的意见——不同于自治条例需要大范围征求意见，自治区单行条例一般只是关于某个方面、某个具体问题的特殊规定，涉及的部门单一或较少，协调、沟通起来相对容易，极大提高了变通法律、行政法规获得批准的可能性，使自治区的自治权在某个方面得到实际实现。究其原因，由于涉及自治区与中央的事权及经济权尚未划清，且在财政、税收、金融、投资等经济权益方面，要求中央给予特殊的优惠政策，导致多个部委并不同意该草案的部分条款。

设区的市、自治州、自治县编制立法计划草案时，应与省级人大常委会、专门委员会提前沟通，征求其意见。在我国现行法律体系中，自治条例、单行条例和设区的市的地方性法规三类法规需要经过事先审查程序。

同时，也不应该将事先审查和事后审查截然对立，即便是法规通过事先审查后已经生效或实施，也不排除在事后再行纠正新发现的问题。批准机关对报请批准的自治法规和设区的市法规的审议工作，主要由民族委员会（各地的具体名称略有差异）和法制委员会承担。

《立法法》规定地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。二、法规事先审查的基准 （一）自治法规的审查基准 由于改革开放后，全国人大常委会尚未有批准自治区自治法规的实践，因此下文以省级人大常委会批准自治州和自治县的自治法规的相关实践为例，概述自治法规事先审查制度中的合法性审查基准。

从一般原理角度来看，建构和运行法规事先审查制度，需要慎重划定其范围：既需要确保其发挥实际的审查效果，避免潜在的合宪性问题和合法性问题，又不能让其被无限制滥用，否则将导致立法成本高企、立法效率低下，也可能导致变相剥夺或侵蚀了下级机关的立法权。自治区自治条例草案的起草基本完成以后，必须由自治区党委先报中共中央审查，由党中央对其中的某些重大问题做出决策和进行协调。比如黑龙江省人大在审查批准《哈尔滨市城市供水条例》过程中，省人大常委会分管副主任带领法制委员会部分组成人员专程到净水厂和物业小区进行实地踏查调研，了解城市供水基本情况，现场交换意见，既为设区的市提供了好的意见和建议，同时也为法制委员会审议地方性法规提供了基础素材。与自治法规的事先审查制度不同，之所以要建构并维持对设区的市法规的事先审查制度，并不是出于对民主机制本身的控制，而是源于立法能力和法制统一的需求。

全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞强调，合法性审查标准是《立法法》明确规定的省（区）人大常委会对设区的市法规进行审查批准必须坚持的唯一标准，唯一标准是讲审查标准只此一项，超出合法性审查标准就是越权。在党中央、中央国家机关和自治区对该自治条例草案基本认同以后，才由自治区人大常委会正式提交自治区人民代表大会讨论通过，并报请全国人大常委会批准。

然而从实践层面上，这种前置的烦琐程序，使得草案能够吸纳各方意见、立法质量显著提升，在批准后可期得到顺畅实施。三、法规事先审查的程序 就字面含义而言，批准后生效和批准后施行都意味着审查机关在法规正式报批后才予以介入。

一、法规事先审查的原理 （一）事先审查的一般原理 观察和讨论法规的事先审查制度，首先需要解决前提性命题：为什么要对法规进行事先审查？在确定把某类法规纳入事先审查时，至少需要考虑三个重要因素，即必要性、可行性和分权原则。虽然各省份的程序不尽相同，但却大致近似，举其要者，可概括如下。